我国已开始对民办学校实施分类管理。伴随着国家对民办普惠性幼儿园的支持，以及对义务教育阶段民办中小学和学科类培训机构的营利性限制，学前教育和义务教育阶段的营利性机构已在总体数量上得到大幅度压减，未来民办学校分类管理的压力将落到民办高校身上。当前，全国有20多个省市要求在2022年完成分类管理登记工作，少数省市虽然没有规定过渡期，但在其他省市全面推进、完成分类管理的情况下，也必然会加快工作节奏。不过，现存的一些“梗塞”难题致使民办高校分类管理进展缓慢，也有一些学校被教育集团或上市公司并购，更有甚者办学质量有所滑坡。山东女子学院石猛教授带领研究团队，通过调查研究提出，推进民办高校分类管理落地，需要在谋划全局的同时，解决梗塞难题。
一、分类管理是国家关于民办教育发展的重大战略安排
我国民办教育的基本特征是投资办学。为了进一步吸引社会力量参与办学，早期的法律允许民办学校举办者在保证学校发展的前提下获得一些奖励性的回报。在合理回报制度安排下，民办高校在法人属性、利益回报、政府扶持等方面都面临着发展难题，其关键原因在于没有建立起分类管理制度。为解决这些问题，《国家中长期教育发展和发展规划纲要（2010—2020）》提出了开展营利性和非营利性民办学校分类管理试点的问题。
与试点探索相适应，国家也在法律层面对营利性民办学校进行解禁。2015年12月，《教育法》《高等教育法》修正案破除了营利性民办学校禁令，为分类管理改革的推进扫清了障碍。2016年11月，《民办教育促进法》修正案（以下简称《修正案》）规定民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校。2021年5月，修订后的《民办教育促进法实施条例》（以下简称《实施条例》）回应了关于分类管理的一些困惑及模糊认识，民办教育分类管理进入新的阶段。
由此来看，分类管理是新时期关于民办教育发展的重大制度变革与教育发展战略，是深化教育领域改革的重大措施，国家必定会努力推进。各省也应结合分类管理的要求与精神，因地制宜地出台相关政策，推进分类管理落地。
二、民办高校分类管理面临“梗塞”难题
《修正案》颁布后，各地按照分类登记分类管理的精神，出台了相关的政策文件，形成了关于民办学校分类管理的框架性设计，推动举办者自主选择营利性与非营利性民办学校。但从全国来看，除少数新建民办高校和部分地区的现有民办高校选择了营利性办学外，现有民办高校大多陷入了“两难”境地，还有许多民办高校被上市公司或其他教育集团并购，有学校因举办者变更致使办学受到了影响。
（一）民办高校分类管理中的营非选择两难问题。
第一，举办者缺乏办学预期而出现的营非选择难题。现有民办高校大多是在合理回报政策的框架下发展起来的，所以其本质还是投资办学。举办者及其整个家族都在参与办学，他们的重要动力在于通过公益性办学获得一定的经济回报。营利性民办高校可以取得办学收益；现有民办高校选择非营利性的，终止办学时可以获得补偿与奖励。但大多数省市至今没有明确具体方案。补偿与奖励难以落地，办学预期模糊，举办者难以抉择，特别是难以选择非营利性办学。
第二，举办者缺乏办学信心而出现的营非选择难题。民办高校的发展离不开举办者的个人努力与政府扶持，而政府扶持主要是通过宽松的政策环境与扶持性政策措施来实现的，是民办高校发展的重要支撑。虽然政策规定不同法人类型的民办学校可享受差异化的扶持措施，但一些省市在举办者关注的土地政策、财政政策、税费缴纳等方面没有提出具体的、可操作性的措施。扶持与优惠等配套政策不能落地，举办者看不到扶持，办学信心不足，难以进行抉择。
第三，举办者对登记困难缺乏评估而出现的营非选择难题。分类管理改革涉及了众多部门，每个部门对分类管理与登记程序都有不同的认识与要求，这就决定了路径会非常繁琐。然而，多当数省市尚未出台现有民办学校分类登记的实施办法，没有明确分类登记的程序与要求，导致举办者既不能获得程序指引，也不能准确评估登记过程中的困难。在现实和未来一版模糊的状态下，举办者难以进行营非选择。
（二）民办高校分类管理中的营利性并购问题。
第一，举办权的转移可能中断民办高校的良好发展趋势。《实施条例》规定，民办学校举办者变更可以根据其依法享有的合法权益与继任举办者协议约定变更收益,这意味着法律没有禁止民办高校的并购行为。民办高校并购本质上是举办者权益的转移，举办者将相关权益转让给其他法人，自己取得一定的现金收益，而学校举办者也变更为其他法人。但举办者是学校的实际控制人，是学校的核心利益主体与治理框架搭建的核心，实际控制人的变更将导致学校组织机构与制度体系的根本性变化，从而影响学校办学，甚至可能会中断学校良好的发展趋势。
第二，并购对民办高校办学带来了较大影响。理论上，并购能为民办高校带来了新的投资者，为一些融资比较困难的民办高校带来更多的资金投入，为民办高校带来新的发展动力，改善民办高校管理的弊端。但被并购民办高校的主体是上市公司或其他教育集团，并购并没有为民办高校带来投资，恰恰相反的是，新的投资者为维持市场预期，快速收回并购成本，无限制缩减办学成本，导致教学投入减少、大量教师离校、人才培养质量下降。《实施条例》规定，举办者变更不得涉及学校的法人财产，也不得影响学校发展，不得损害师生权益，但这种变更明显已经影响到学校的发展。
三、民办高校分类管理的先行经验
在试点改革与分类登记管理实践工作中，上海市和浙江温州市积累了丰富的政策与实践经验，值得管理部门学习借鉴。
上海市在试点工作中构建了非营利性民办高校示范校的指标体系，遴选了上海杉达学院等7所学校为示范校，开展了非营利性示范高校建设。《修正案》颁布后，上海市与教育部发展规划司共同打造了“民办教育协同发展服务中心”，服务于本地民办学校的分类管理工作；颁布了《上海市民办学校分类许可登记管理办法》和《上海市人民政府关于促进民办教育健康发展的实施意见》，确立了“1+X”的过渡步骤，明确了非营利性民办学校和营利性民办学校的过渡程序、现有民办学校作为非营利性学校终止时的补偿和奖励措施以及营利性选择时的资产处置、税务缴纳办法等。温州市在试点工作中根据办学诉求把民办学校分为不同的法人，规定不同法人属性的民办学校可以获得不同的扶持与产权激励政策。《修正案》颁布后，温州市补充完善政策措施，形成了“1+9”的政策体系，规定了在试点阶段已完成分类登记的民办学校，可根据现行政策再次选择登记为营利性或非营利性学校，并明确到了从财政扶持、登记程序、财产清算到终止时的奖励与补偿等关键性问题。
上海市与温州市推动、引导大多数举办者选择了非营利性民办学校，促进了民办学校的平稳过渡与持续发展，从一定程度上达到了预期。其中，上海市17所民办高校都完成了分类登记，有6所选择了营利性办学。值得推广的经验是，坚持部门联动，打通流程路径，使民办高校获得流程指导；坚持公益属性，通过体系化设计，使举办者明白可以获得的举办者权益，清楚民办学校可以享受的政策优惠，特别是明确的补偿和奖励措施将具有重要的指向与激励性作用。
四、加快推进现有民办高校分类登记的建议
解决民办高校分类管理中的营非选择两难问题和营利性并购问题，核心在于加强上级指导与协调，在学习借鉴先行经验的基础上，出台现有民办学校的分类登记办法，完善相关配套政策，引导举办者做出理性选择，从而推动分类管理政策落地。
（一）部门联动，解决民办教育分类管理的重点、难点问题。
民办高校分类管理牵涉了众多利益主体与行业或政策方面的壁垒，这需要通过系统设计，形成联动工作机制，实现工作创新，从而平衡各主体的利益。前述上海市与温州在分类管理工作中推进速度较快，无一不是上级领导重视，实现部门联动的结果。
一是坚持高位统筹，要求各地建立由省教育厅为牵头单位的联席会议制度。联席会议制度要发挥省教育厅牵头协调作用，促进各部门间的横向联系与沟通，研究民办学校分类登记工作中的重大问题，并及时通报相关情况，形成反应迅速、配合密切、应对有力的长效工作机制。在省教育厅设立工作专班，具体承担相关政策文本的起草与解释工作。二是指导有条件的省市成立专门的民办教育研究机构和研究专家队伍。各地发挥教育厅直属机构、高等院校或省民办教育协会的作用，集聚一批高水平的专家队伍，围绕关键问题加强调研，为民办教育发展提供智力支持，助推民办教育分类管理与民办教育持续发展长效机制建设。
（二）调整预期，分步推进民办学校分类管理工作。
分类管理是促进民办教育发展的重要契机。但在现有的政策体系下，快速完成分类管理，时间上未免有些过于仓促。因而需要指导各地坚持系统思维，分步推进。
一是合理调整分类管理的过渡期。分类管理的完成是营利性民办学校的出现，在整个民办教育体系中，民办高校大多是重资产建校，而且资产结构复杂，不到一年的时间里完成分类管理有些困难。分类管理落地的标志是营利性民办学校的出现，据此可要求重资产的营利性民办高校延后一年完成分类登记，其他民办学校应按时完成分类登记，但所有的民办高校都应在此之前做出明确的营非意向选择，并明确登记的时间表与任务图。二是抓紧明确分类登记工作的基本环节和要求。这需要通过联席会议来明确分类登记的时间、基本环节及各环节的基本要求和所要提交的材料清单，提出非营利性民办学校终止时的补偿与奖励措施，鼓励举办者选择非营利性民办学校，吸引举办者坚持长期办学。三是要求尽快出台现有民办学校分类登记的实施办法。通过实施办法来固化分类登记的时间、基本环节和要求，让民办学校在接下来的分类登记工作中有所遵循。
（三）系统设计，优化民办高校分类管理的政策体系。
分类管理是对既有民办教育政策的重大调整，其平稳推进关键是增强政策配套和制度衔接，取得民办高校的支持与拥护，引导举办者自主选择，否则可能会有新的博弈，甚至是舆情。同时，还要制定必要的规范性政策，促进民办高校的健康发展。所以国家还是应要求各省市系统设计，优化民办高校分类管理的政策体系。
一是通过扶持性政策建立举办者的信心。让举办者对民办教育事业的发展充满信心，安心办学，需要有更具激励性的政策扶持措施。主要是以非营利性民办学校为重点，提出系统性的财政扶持及其他相关措施；同时又提出对营利性民办学校的优惠措施。二是加强对民办学校的合理监管。尊重民办学校自主选择的同时，还要鼓励民办学校规范办学，这时就要压实民办教育政府属地管理责任，加强依法行政与依法管理，主要是围绕民办学校党的建设、办学条件建设、法人治理结构完善、办学行为规范、财务风险防范等内容，出台《非营利性民办高校监督管理办法》，规范年度检查与年度报告制度，加大对并购民办高校的监督力度，落实民办学校信息公开和信用档案制度，防范办学风险。
